<< вернуться к списку

Обзор избранных актуальных направлений развития сельского хозяйства и аграрной политики Германии

Тренды в направлениях риск-менеджмента в сельском хозяйстве: эффективные меры долгосрочного управления рисками

В настоящий момент на рынках сельхозпродукции Европейского союза (далее – ЕС) наблюдается значительный рост ценовой волатильности. Такое существенное увеличение диапазона колебаний рыночных цен отмечается примерно с 2008 года. Возросшие затраты на ресурсы – энергию и топливо, а также увеличение рисков – таких как, например, продолжительный рост масштабов экстремальных погодных явлений, повышают требования к аграрной политике в вопросе содействия управления рисками в сельском хозяйстве.

В этой связи возникают два вопроса:

  1. Какие принципиальные возможности существуют для структурирования указанных рисков, и какие экономически целесообразные меры хозяйственной политики содействуют развитию управления рисками?
  2. Какие изменения и подходы в этом вопросе являются актуальными в Европейском союзе, и в каком направлении должно идти развитие в дальнейшем?

В отношении размеров ущерба и его вероятности риски в аграрном секторе можно разделить на три группы:

  • Во-первых, – это риски колебаний в сфере производства, ценообразования и погодных условий, укладывающиеся в пределы привычных норм, с которыми сельхозтоваропроизводитель может справиться самостоятельно в рамках хозяйственного управления. Возможные негативные последствия уже учитываются государством при определении уровня налогообложения.
  • Во-вторых, должны учитываться риски, связанные с редкими, но по своим масштабам чрезвычайными событиями, которые или с трудом, или вообще не поддаются страховой защите. После наступления такого события, как правило, государственная помощь предоставляется на политическом и административном уровнях в зависимости от определяемых в каждом отдельном случае предпосылок и условий.
  • Между этими двумя группами риска находятся так называемые торгуемые риски, на которые для управления отдельными рисками можно влиять с помощью рыночных инструментов (страховые и фьючерсные рынки) и которые в случае наступления ущерба не требуют прямого вмешательства государства.

Вмешательство государства всегда связано с затратами и сопровождается угрозой одностороннего политического и экономического благоприятствования групповым интересам. По этой причине к такого рода вмешательствам следует прибегать лишь после тщательной оценки, учитывая краткосрочные и долгосрочные эффекты. Поскольку цена отражает наличие дефицитов и изменения в соотношении цен лишь в свободной и эффективно функционирующей рыночной системе, деятельность государства должна быть направлена на поддержку эффективности рынков. Это, в первую очередь, предполагает создание рамочных условий для эффективно функционирующего рынка страховых услуг.

Помощь при возникновении событий катастрофического масштаба, с которыми невозможно справиться с помощью рыночных инструментов, имеет смысл. Однако при этом в большей степени следует сосредоточиться на концепциях профилактической поддержки, например, на мерах, направленных на предотвращение и минимизацию ущерба.

Практикуемая в ЕС с 2001 года поддержка в сфере управления рисками в большей степени ориентируется на производственные и рыночные риски.

Популяризация страхования на случай природных катастроф и эпизоотий, а также создание различных компенсационных фондов лучше всего пригодны для управления производственными рисками, что касается рыночных рисков - соответствующее базовое обеспечение на случай снижения доходности (например, выплаты погектарных субсидий, не зависящих от рыночной ситуации).

Такие меры предполагают длительный рост спроса на продовольствие и стабильные цены. Высокий уровень волатильности цен, начиная с 2008 года, создал, таким образом, потребность в адаптации. Реакцией на падение цен на молоко являются индивидуально-адаптированные меры. Также это относится к внешним шоковым явлениям, как, например, эмбарго Российской Федерации в отношении импорта продовольствия.

Таким образом, по-прежнему существует необходимость обеспечения адекватного баланса из политических мер, не зависящих от рыночной ситуации погектарных субсидий и иных видов финансовой поддержки, а также рыночных инструментов управления рисками, который будет в долгосрочной перспективе предотвращать воздействие негативных факторов, искажающих условия конкуренции.

Политические меры, влияющие на рыночные процессы, ориентируются или на цены (определение минимального размера цен), или на ограничение количества (торговых объёмов) продаваемого товара. Преимущество данных мер состоит в их хорошей управляемости и высокой эффективности. С другой стороны, в качестве негативного фактора следует оценить прекращение действия механизма конкуренции и стимул к политической инструментализации (лоббистской деятельности). Поэтому с экономической точки зрения их долговременное использование с целью содействия общеэкономической эффективности, скорее, неприемлемо.

Прямые выплаты (погектарная поддержка) из Европейского гарантийного фонда развития сельского хозяйства составляют примерно 75 % от общего объёма затрат в рамках аграрной политики на период 2014 – 2020 г.г. и являются не зависящим от рыночных цен частичным доходом, выплачиваемым сельхозтоваропроизводителям. Это даёт им возможность обеспечить для себя стабильную и прогнозируемую базу доходов. Помимо этого позитивного эффекта следует подчеркнуть, что с помощью прямых выплат, например, в рамках дифференцированных программ экологизации, по необходимости можно оказывать эффективную поддержку реализации общественно-значимых задач. Серьёзный недостаток заключается, однако, в том, что прямые выплаты хотя и действуют как субсидии, но не оказывают целенаправленного стимулирующего воздействия на проявление собственной инициативы для принятия профилактических мер. В этом отношении исследования даже обнаруживают негативный эффект (проявления иждивенческого подхода).

Ещё одна мера финансовой поддержки заключается в существовании кризисного резерва ЕС в размере примерно 400 миллионов евро (для уровня цен 2011 года), общая сумма которого, однако, до настоящего времени не была скорректирована и ежегодно предусматривается в бюджете прямых выплат.

Существующие помимо этого меры поддержки в рамках Европейского сельскохозяйственного фонда для развития сельских территорий (ELER) включают в себя, в частности, дотации для страхования урожая, животных и растений, а также меры поддержки для стабилизации доходов посредством содействия развитию сельскохозяйственных инвестиционных фондов.

Значительные индивидуальные меры направлены на поддержку обмена знаниями, получения и обработки информации в аграрном секторе и реализацию соответствующих инвестиций в технический капитал (использование цифровых технологий).

Усиленная поддержка реализации совместных профилактических мер, использование служб специализированного консультирования и профессиональное внедрение вновь приобретённого ноу-хау в управление сельхозпредприятиями способны усилить в будущем суммирующий эффект взаимодействия между отдельными модулями по выполнению экологических условий для получения субсидий ЕС и трансфером знаний.

В фокусе надзора за пищевыми продуктами ситуация вокруг скандала с загрязнением яиц фипронилом

В рамках скандала, разразившегося вокруг фипронила летом 2017 года в Германии, Бельгии и Нидерландах, в яйцах и продуктах из яиц было установлено наличие следов инсектицида фипронила – контактного яда, используемого против тараканов и против паразитов кожи, таких как гематопиниды, бытовые клещи, блохи. Предположительно бельгийский производитель с целью «улучшения свойств продукта» подмешал его к допущенному к применению на птицефабриках по выращиванию кур моющему и дезинфицирующему средству Dega-16, состоящему из эвкалиптового масла, ментола и других эфирных масел.

Применение фипронила в процессе выращивания животных, используемых для производства пищевых продуктов, категорически запрещено, в том числе в качестве дезинфицирующего средства для животноводческих помещений. В соответствии с Регламентом (ЕС) 396/2005 о максимально допустимых остаточных количествах пороговое значение в отношении фипронила и его метаболита фипронил-сульфона составляет 0,005 мг/кг. Превышение данного показателя недопустимо. По информации уполномоченных государственных органов загрязнение ядами инсектицида не представляло угрозы для здоровья человека, но было слишком высоким для отпуска продукции на реализацию.

Первоначально загрязнение было обнаружено в Бельгии в начале июня 2017 года собственной службой по контролю одного из предприятий по переработке яиц, которое доложило об этом Федеральному агентству по обеспечению безопасности пищевой цепочки. Этот государственный орган провел собственную проверку и выдал предписание о возбуждении процесса расследования по факту мошенничества, с досмотром предприятия-поставщика. Для того чтобы не навредить следствию, сообщение в Европейскую службу быстрого оповещения о загрязненности пищевых продуктов и кормов для животных (RASFF=RASFF Rapid Alert System for Food and Feed) было приостановлено и поступило только 20 июля.

11 августа 2017 года Европейская комиссия сообщила, что яйца, загрязненные фипронилом, получили более широкое распространение, чем изначально предполагалось. Эта проблема коснулась к тому моменту 15 государств-членов Европейского Сообщества, а также Швейцарии и Гонконга. В одну только Данию было поставлено 20 тонн продукции, загрязненной инсектицидом. Помимо всего прочего, загрязненные яйца попали во Францию, Австрию, Люксембург и в Соединенное Королевство. 12 августа 2017 года загрязненные фипронилом яйца были обнаружены также в Испании.

На сегодняшний момент самый высокий показатель загрязнения яиц в соответствии с данными, предоставленными Федеральным институтом по оценке рисков, был зафиксирован в пробе, взятой в Бельгии, и составил 1,2 мг на килограмм яиц. Это в 1,6 раза превысило пороговое значение предельной референтной дозы для детей, составляющей 0,72 мг на килограмм яиц. Полученные в результате проведения анализов показатели концентрации для мяса куриц в Германии, по данным Федерального института по оценке рисков, оказались значительно ниже, чем в яйцах и находились в пределах от 0,0015 до 0,0156 мг/кг. По данным одного из защитников прав потребителей, взрослый человек массой тела в пределах 65 кг мог бы употреблять ежедневно 7 таких яиц, ребенок 1,7 яйца без ущерба для здоровья.

В общественности ведутся обсуждения этого скандала, причем – в меньшей степени с точки зрения превышения пороговых значений содержания вредных веществ, а в большей степени на фоне массового распространения загрязненных вредными веществами пищевых продуктов обсуждается сбой механизмов надзора и контроля в сфере пищевых продуктов в международном масштабе.

У читателей сразу возникает вопрос, где же находятся слабые места в системе и какие меры предусматриваются по их устранению.

Официальные органы государственного надзора в сфере пищевых продуктов в Германии призваны обеспечить защиту потребителей от введения в заблуждение и дезинформации при приобретении пищевых продуктов, косметических средств, предметов первой необходимости и кормов. Правовой основой для этого служит Кодекс о продовольственных товарах, предметах первой необходимости и кормах (Lebensmittel?, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB)[1].

В ФРГ пищевое законодательство практически полностью регулируется только федеральными законами и федеральными регламентами. Все большее место начинают занимать регламенты прямого действия Европейского сообщества. Федеральные земли реализуют данные федеральные законы. Для этой цели в федеральных землях созданы соответствующие ведомства. На уровне правительств федеральных земель органы надзора пищевых продуктов находятся во введении одного из региональных министерств, например, Министерства здравоохранения или Министерства по защите прав потребителей.

Надзор за пищевыми продуктами требует взаимодействия квалифицированных специалистов на двух уровнях: надзор за пищевыми предприятиями путем осмотра предприятий и контроля выпускаемой продукции, который организован децентрализовано. Как правило, в каждом муниципальном районе и каждом городе земельного подчинения существует служба надзора за пищевыми продуктами, обычно связанная с ветеринарной службой, поскольку в ветеринарной службе работают квалифицированные специалисты-ветеринары в области гигиены пищевых продуктов. В большинстве федеральных земель службы надзора за пищевыми продуктами включены в органы местного самоуправления. Помимо этого, в федеральных землях имеются централизованные лаборатории, которые располагают соответствующим оборудованием, позволяющим проводить анализ проб, взятых в ходе проверок предприятий и предоставленных для анализа службами надзора за пищевыми продуктами.

Для достижения единого стандарта в сфере безопасности пищевых продуктов и полного охвата в данной сфере всей территории Германии, федеральный центр и федеральные земли договорились использовать так называемые Общие административные предписания, которые принимаются Федеральным министерством продовольствия и сельского хозяйства.

Конкретные мероприятия по контролю и надзору включают в себя, с одной стороны, проверки предприятий, с другой – взятие проб. При этом периодичность проведения проверок предприятий и взятия проб на предприятиях зависит, прежде всего, от того, какие возможные риски могут исходить от перерабатываемых пищевых продуктов в определенных отраслях пищевой промышленности.

Большое значение при осуществлении надзора в сфере пищевых продуктов отводится собственной службе по контролю качества на каждом конкретном предприятии. Предприятия по производству пищевых продуктов обязаны внутрихозяйственной службой контроля документировать качество используемого сырья и производимой продукции. Также все предприятия обязаны регистрировать в специальных журналах сведения о том, у кого они покупали пищевые продукты и ингредиенты, а также кому они их затем продали. Если от произведенных пищевых продуктов исходят риски, то необходимо в течение короткого времени выяснить, в каком месте произошло загрязнение. Собственные службы контроля предприятий должны документировать такие случаи, чтобы затем эти документы служили органам государственного надзора за пищевыми продуктами в качестве «контроля над контролем».

В последние недели скандала вокруг фипронила это привело к волне собственного отзыва продукции производителями и торговыми организациями.

С момента внесения изменений в законодательство в 2012 году в соответствии с параграфом 40, абз. 1a Кодекса о продовольственных товарах, предметах первой необходимости и кормах уполномоченные ведомства обязаны публиковать соответствующие серьезные нарушения в сфере надзора за выпуском продовольственных товаров, кормов, других предметов потребления и торговли ими. Федеральные земли или Федеральное ведомство защиты прав потребителей и безопасности пищевой продукции (BVL) публикуют на интернет-сайте www.lebensmittelwarnung.de общедоступные предупреждения и информацию в соответствии с требованиями и в рамках толкования параграфа 40 Кодекса о продовольственных товарах, предметах первой необходимости и кормах. Как правило, в данном случае речь идет о соответствующих ссылках уполномоченных ведомств на информацию, предоставленную представителями общественности, или изъятие (возврат) продукции предпринимателем, осуществляющим свою деятельность в сфере пищевых продуктов. Эту информацию и сведения в сфере надзора за изготовлением продовольственных товаров и других предметов потребления и торговлей ими федеральные земли передают в Федеральное ведомство защиты прав потребителей и безопасности пищевой продукции. А Федеральное ведомство, в свою очередь, обобщает и использует эти данные, которые затем публикуются в «Ежегодном докладе о надзоре за изготовлением продовольственных товаров и других предметов потребления и торговлей ими» и в форме отчета передаются в Европейскую комиссию.

Являясь национальным координационным центром, Федеральное ведомство защиты прав потребителей и безопасности пищевой продукции документально фиксирует предостережения по подозрительным пищевым продуктам, а также назначенные государственными органами процедуры возврата или изъятия пищевых продуктов, кормовых средств и комбикормов и передает эту информацию в кратчайшие сроки с помощью Европейской службы быстрого оповещения о загрязненности пищевых продуктов и кормов для животных (RASFF) остальным государствам-членам Европейского сообщества. Через координационные центры, находящиеся в этих странах, эта информация становится достоянием общественности. С момента публикации настоящей документации по сведению комиссии уже приняты все необходимые меры.

Главный вывод, сделанный по результатам оценки скандала вокруг фипронила, заключается в том, что информационные каналы на общеевропейском и национальном уровнях не функционировали или функционировали неэффективно:

  1. Критике подвергается тот факт, что государственные органы Бельгии, получив информацию о превышении максимально допустимого содержания фипронила, выявленного службой контроля качества самого предприятия, не воспользовались Европейской службой быстрого оповещения о загрязненности пищевых продуктов и кормов для животных (RASFF) с целью скорейшего распространения данной информации.
  2. Голландские государственные органы упрекаются в том, что, несмотря на анонимный сигнал, подозрительные случаи не были в достаточной степени изучены.
  3. Что касается Германии, то организация Foodwatch потребовала, чтобы меры по отзыву продукции в результате предостережений относительно пищевых продуктов на предприятиях торговли стали строже. Супермаркеты должны в обязательном порядке централизованно и в кратчайшие сроки на местах предоставлять информацию об акциях по отзыву продукции. Официальный интернет-сайт соответствующих органов государственной власти www.lebensmittelwarnung.de, по мнению организации Foodwatch, не способен обеспечить оптимальное решение данной задачи.

При решении проблем, подобных скандалу вокруг фипронила, требуется более оперативная и тесная координация соответствующих государственных органов федерального центра и федеральных земель, а при необходимости организация действий под руководством Федерального министерства продовольствия и сельского хозяйства. То, что именно в этом заключается потенциал по улучшению ситуации по данному вопросу, показали частично публичные обсуждения разногласий во мнениях между министром сельского хозяйства Нижней Саксонии и федеральным министром.

В Европейском союзе подчеркивают, что они хотели бы на Совете Европы, на политическом уровне вместе с государствами-членами ЕС обсудить уроки этого скандала и возможности улучшения эффективности системы ЕС. В этой связи появляется необходимость рассмотрения обстоятельств своевременной передачи информации, в том числе, с точки зрения ответственности и обязательных механизмов наказания, как политических, так и юридических. Критики требуют наделить Еврокомиссию правами, позволяющими принимать в подобных случаях более жесткие меры в отношении государств, допускающих такие нарушения, включая высокие денежные штрафы.

Кроме того, еще остается открытым вопрос о том, кто компенсирует ущерб, нанесенный сельхозтоваропроизводителям Голландии, Бельгии и Германии, до сих пор слабо поддающийся оценке. Хотя есть и те, кто от скандала только выиграл: птицеводческие предприятия, которые прошли проверку и получили согласно ее результатам статус предприятия без фипронила. В результате повышенного спроса на свою продукцию данные предприятия работают с полной нагрузкой.


[1] Перевод Кодекса о продовольственных товарах, предметах первой необходимости и кормах на русский язык и его публикацию «Германо-Российский аграрно-политический диалог» планирует до конца 2017 года.